Natur und Recht in Europa

 


Natur und Recht in Europa - Alpenkonvention
Bodenschutz - Protokoll

Das Bodenschutzprotokoll wurde im Jahre 1998 ausgehandelt und ist am 18.12.2002 in Kraft getreten. Es enthält in einzelnen Artikeln unmittelbar anwendbare Vorschriften für die zuständigen Behörden im Inland.



1. Inhalte

Das Protokoll listet in Art. 1 zunächst die allgemeinen Ziele des Boden-
schutzes auf und beschreibt in Art. 2 die Grundverpflichtungen zum Bodenschutz. Art. 3 enthält das Gebot, den Bodenschutz in anderen Politiken zu berücksichtigen. Art. 4 und 5 regelt die Beteiligung der Kommunen und die internationale Zusammenarbeit.

Während Art. 6 die allgemeine Verpflichtung ausspricht, den Bodenschutz bei der Ausweisung von Schutzgebieten zu berücksichtigen, schreibt Art. 7 den sparsamen und schonenden Umgang mit Böden im Alpenraum vor. Art. 8 erweitert das Gebot der Sparsamkeit und Schonung auf die Verwendung und den Abbau von Bodenschätzen.

Art. 9 verpflichtet die Mitgliedsstaaten zum Schutz von Moorböden. Art. 10 und 11 behandeln die Ausweisung und Behandlung gefährdeter Böden (z.B. Erosion).

Art. 12 und 13 betreffen die Land-, Weide- und Forstwirtschaft bzw. den Waldbau, Art. 14 den Tourismus.

Art. 15 – 17 behandeln die Problematik der Schadstoffbelastung von Böden.

Die übrigen Vorschriften befassen sich im wesentlichen mit den Bereichen Forschung, Bildung und Information.

2. Rechtswirkungen

Wie im Einführungskapitel beschrieben, können die Vorschriften der Protokolle zur Alpenkonvention entweder als Handlungsaufträge an Gesetzgeber und Verwaltung, als unmittelbar anwendbare Normen oder als Auslegungsregel bei der Interpretation von Bundes- oder Landesgesetzen verstanden werden.

Die Vorschriften des Bodenschutzprotokolls lassen sich hinsichtlich ihrer Rechtswirkungen wie folgt aufgliedern:

a) Handlungsaufträge

Das Protokoll enthält zahlreiche Aufträge an die Vertragsstaaten, bestimmte Ziele der Konvention zu verwirklichen. Ob sich der Auftrag an den Gesetzgeber oder die vollziehende Gewalt richtet, gibt das Protokoll nicht vor. Nach dem deutschen Grundgesetz muss immer dann ein Gesetz erlassen werden, wenn der Staat grundlegende Angelegenheiten regeln will, die die Grundrechtsausübung der Bürger berühren.

Teilweise existieren bereits Gesetzesvorschriften auf Bundes- oder Landesebene, die mit den Verpflichtungen des Bodenschutzprotokolls im Wortlaut oder im Inhalt übereinstimmen.

Im einzelnen:

Art. 2 Abs. 1 (allgemeine Verpflichtung, die erforderlichen rechtlichen und administrativen Maßnahmen zu ergreifen, um den Schutz der Böden im Alpenraum sicherzustellen). Ähnliche allgemein gehaltene Vorschriften existieren im Bundesbodenschutzgesetz, im Bundeswaldgesetz, im Bundesnaturschutzgesetz u.a. Eine explizite Umsetzung erscheint nicht notwendig.

Art. 2 Abs. 3 (Finanzielle und fiskalische Förderung einer umwelt-
schonenden Bodennutzung im Alpenraum
). Hier sind in erster Linie die bayerische Staatsregierung und die kommunalen Gebietskörperschaften in Bayern angesprochen (z.B. Ausgestaltung von Förderprogrammen, abgabenrechtliche Satzungen).

Art. 3 (allgemeine Pflicht zur Berücksichtigung des Bodenschutzes). Ähnliche Bestimmungen finden sich im Bundesbodenschutz- und im Bundesnaturschutzgesetz.

Art. 4 (Organisation und Beteiligung der Gebietskörperschaften beim Bodenschutz). Richtet sich an den Gesetz- und Verordnungsgeber in Bayern. In der Raumordnung ist das Prinzip der Beteiligung der Gemeinden bei der Aufstellung von Raumordnungszielen bereits enthalten.

Art. 5 (Internationale Zusammenarbeit). Auftrag an die zuständigen Landesbehörden, bei der Bodenbeobachtung und beim Bodenschutz mit den anderen Alpenstaaten zusammenzuarbeiten.

Art. 6 (Erhaltung von charakteristischen Böden und Felsformationen durch Ausweisung von Schutzgebieten). Handlungsanweisung für Naturschutz-
behörden, etwaige Defizite bei der Unterschutzstellung von charakteristischen Bodenformationen zu beseitigen.

Art. 7 Abs. 4 (Renaturierung nicht mehr genutzter oder beeinträchtigter Böden). Diese Vorschrift verpflichtet die zuständigen Behörden, die Renaturierung beeinträchtigter Böden zu veranlassen. So ist die Genehmigungsbehörde für den Straßenbau verpflichtet, den Rückbau einer Straße als Auflage in einem Genehmigungsbescheid zu verankern, wenn die bisherige Trasse im Zuge einer Verlegung nicht mehr benötigt wird.

Art. 9 Abs. 1 (Erhaltung von Hoch- und Flachmooren; mittelfristig vollständige Ersetzung von Torf). Landesbehörden sind verpflichtet, gefährdete Moorgebiete wirksam zu schützen und keine neuen Genehmigungen für den Torfabbau mehr zu erteilen. Letzere Verpflichtung könnte auch als unmittelbar geltende Vorschrift für die Erteilung von Abbaugenehmigungen interpretiert werden

Art. 9 Abs. 2 Satz 2 (Förderung von Rückbaumaßnahmen bei bestehenden Moorentwässerungen). Angemessene Berücksichtigung solcher Maßnahmen in den staatlichen Förderprogrammen.

Art. 9 Abs. 3 (grundsätzliches Verbot der Nutzung von Moorböden; landwirtschaftliche Nutzung nur, wenn Eigenart erhalten wird). Auch diesbezüglich sind die Naturschutzbehörden gefordert, die landwirt-
schaftliche Intensivnutzung auf Moorböden durch ordnungsrechtliche Maßnahmen oder finanzielle Anreize zurückzudrängen.

Art. 10 Abs. 1 (Ausweisung von Gefahrenzonen für Murenbildung, Lawinen etc): Das bestehende Lawinenwarnsystem ist hinsichtlich weiterer Risiken auszuweiten.

Art. 11 Abs. 1 (Kartierung von großflächig erosionsgefährdeten Gebieten): Ein entsprechendes Kataster ist von den zuständigen Behörden zu erstellen.

Art. 12 (Anwendung der guten fachlichen Praxis in der Land-, Weide- und Forstwirtschaft, Reduzierung der Stoffeinträge durch Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, insbesondere Minimierung des Einsatzes von mineralischen Düngern und synthetischen Pflanzenschutzmitteln auf Alpflächen): Entsprechende Vorgaben durch das Bundesnaturschutzgesetz, das Pflanzenschutzgesetz und die Düngeverordnung. Ein Verbot von Pestiziden und Kunstdüngern auf Alpflächen müsste wohl gesetzlich geregelt werden. Ersatzweise kann der Einsatz dieser Mittel mit Hilfe von finanziellen Anreizen (Kulturlandschaftsprogramm) gefördert werden.

Art. 13 Abs. 2 (Förderung standortgerechten Waldbaus im Bergwald): unmittelbarer Handlungsauftrag an die Forstbehörden.

Art. 15 (Begrenzung von Schadstoffeinträgen): wird umgesetzt durch das Bundesimmissionsschutzgesetz.

Art. 16 (Minimierung des Streusalzeinsatzes): Handlungsauftrag an Straßenverwaltung und Kommunen.

Art. 21 (Einrichtung von Dauerbeobachtungsflächen): Handlungsauftrag an die zuständigen Landesbehörden (Landesamt für Umweltschutz etc.).

b) unmittelbar anwendbare Vorschriften

Einige Vorschriften sind unmittelbar von der Verwaltung anzuwenden. Da die Vorschriften den Rang eines Bundesgesetzes haben, gebührt ihnen der Vorrang, wenn widersprechende landesrechtliche Vorschriften existieren.

Art. 2 Abs. 2 (Vorrangklausel des Bodenschutzes vor Nutzungsinteressen bei der Gefahr schwerwiegender und nachhaltiger Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Böden): Dabei handelt es sich um eine ermessens-
lenkende Vorschrift, die immer dann zur Anwendung gelangt, wenn eine Behörde zwischen den Interessen des Bodenschutzes und widerstreitenden Nutzungsinteressen abzuwägen hat. Abwägungsentscheidungen sind in den verschiedensten Verwaltungsbereichen zu treffen, z.B. bei dem Erlass von Planfeststellungsbeschlüssen oder bei der Aufstellung von Bauleitplänen.

Art. 7 Abs. 2 (Begrenzung der Bodenversiegelung, Bevorzugung der Innenentwicklung von Siedlungen und Begrenzung des Siedlungswachstums nach außen): Hierbei handelt es sich in der Terminologie des Bundesver-
waltungsgerichts um ein Optimierungsgebot, welches § 1 a Abs. 1 Baugesetzbuch ergänzt und konkretisiert: Wegen des Gewichtes des Bodenschutzes ist die planerische Gestaltungsfreiheit eingeschränkt. Wenn eine Gemeinde neue Baugebiete „auf der grünen Wiese“ ausweisen will, muss sie dies mit beachtlichen und zwingenden Gründen rechtfertigen können.

Art. 8 Abs. 2 (Minimierung der Bodenbeeinträchtigungen beim Abbau von Bodenschätzen; in für den Bodenschutz besonders bedeutsamen Gebieten und in Trinkwasserschutzgebieten soll auf Bodenabbau verzichtet werden): Vorschrift lässt eine Abgrabungsgenehmigung nach Art. 9 Abs. 1 Bayer. Abgrabungsgesetz, eine wasserrechtlichen Erlaubnis oder Planfeststellung für eine Nassauskiesung oder einen bergrechtlichen Betriebsplan innerhalb von Wasserschutzgebieten und für den Bodenschutz besonders bedeutsamen Gebieten nur in Ausnahmefällen zu.

Art. 9 Abs. 2 Satz 1 ( Neuanlage von Entwässerungsanlagen in Moorgebieten nur in begründeten Ausnahmefällen): Ähnlich wie bei Art 8 Abs. 2 handelt es sich hier um eine ermessenslenkende Vorschrift bei der Erteilung von wasserrechtlichen Genehmigungen oder auch bei dem Erlass von Wege- und Gewässerplänen im Rahmen von Flurbereinigungsverfahren.

Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 (Anwendung möglichst naturnaher Techniken und Baumaterialien zur Verhinderung von Hangbewegungen, Murenbildungen, Hochwasserschutzmaßnahmen etc.): unmittelbare Verpflichtung der zuständigen Behörden, bei der Errichtung von Schutzeinrichtungen und Gewässerausbauten.

Art. 13 Abs. 1 (Vorrangstellung der Schutzwirkung von Bergwäldern): Vergleichbar mit Art. 2 Abs. 2 (siehe oben).

Art. 14 (Verhinderung nachteiliger Auswirkungen touristischer Infrastrukturen, namentlich Genehmigung für den Bau von Pisten in Schutzwäldern nur in Ausnahmefällen; Versagung solcher Genehmigungen in labilen Gebieten): Trotz der Formulierung: „Die Vertragsstaaten wirken darauf hin“ handelt es sich um eine Verbotsvorschrift, die bei der Erteilung von Rodungserlaubnissen gem. Art. 9 Bay. Waldgesetz zu beachten ist. Sie verdrängt Art. 9 Abs. 6 Nr. 1 Bay.WaldG, welcher Rodungen im Schutzwald zulässt, wenn Nachteile für die Schutzfunktionen nicht zu befürchten sind. Art. 14 Abs. 1 Bodenschutzprotokoll ist diesbezüglich strenger, da er in labilen Gebieten keinerlei Schutzwaldrodungen erlaubt.

Hierzu gibt es einen Präzedenzfall in der Rechtsprechung der Republik Österreich (Schigebiet Mutterer Alm – Axamer Lizum): Sowohl der unabhängige Umweltsenat der österreichischen Bundesregierung als auch der Österreichische Verwaltungsgerichtshof haben entschieden, dass Art. 14 Abs. 1 des Bodenschutzprotokolls unmittelbar anwendbares Völkerrecht darstellt und ein Verbot enthält, Schipisten in labilen Gebieten zu errichten (Umweltsenat v. 22.03.2004, US 6B/2003/8-57; Verwaltungsgerichtshof vom 08.06.2005, 2004/05/116-10).

c) Auslegungsregeln

Art. 1 (allgemeine Ziele des Bodenschutzes): Die Zielsetzungen sind heranzuziehen, wenn unbestimmte Rechtsbegriffe wie das „öffentliche Wohl“ im Einzelfall ausgelegt werden müssen.

Anzumerken ist, dass die beschriebene Einteilung keineswegs eindeutig aus dem Text hervorgeht, sondern aus dem Wortlaut und dem Sinnzusammen-
hang hergeleitet wurde.

Dr. Bernd Söhnlein
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
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zuletzt bearbeitet: 08.10.2008


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